涂圣偉 國家發改委產業經濟與技術經濟研究所副主任

中國網/中國扶貧在線訊 黨的十九大報告提出堅持農業農村優先發展這一重大戰略思想，充分體現了中央對“三農”問題的高度重視，為新時期調整理順城鄉關系指明了方向。在城鄉融合發展新階段，堅持農業農村優先發展，需要把握好三個關鍵問題，即在協調發展理念下，為什么要提農業農村優先發展？農業農村優先發展的理念指引是什么？市場起決定性作用條件下，如何保障農業農村優先發展？

農業農村優先是中國特色社會主義現代化建設的必然要求

非均衡發展戰略導致的城鄉發展失衡，近年來總體有所改善但至今尚未根本扭轉。堅持農業農村優先發展，是在兼顧城鄉發展、城鄉利益的基礎上，根據現實需要做出的適當側重，是城鄉融合發展兩點論和重點論的統一，不會造成工農、城鄉關系新的不平衡。

堅持農業農村優先發展是國家現代化的戰略要求。習近平總書記強調，沒有農業現代化，沒有農村繁榮富強，沒有農民安居樂業，國家現代化是不完整、不全面、不牢固的。在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，農業現代化不能缺位，農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村，農民決不能成為現代化的旁觀者。在快速工業化、城鎮化進程中，盡管我國農業比重持續下降、農村人口在不斷減少,但農業在國民經濟中的基礎地位依然不可替代，大量人口生活在農村的基本國情沒有改變。堅持農業農村優先發展，推動鄉村振興，是中國特色社會主義現代化建設的必然要求。

堅持農業農村優先發展是破除城鄉二元結構的戰略安排。正確處理好工農、城鄉關系，幾乎是每個國家實現現代化都要破解的難題。我國城鄉二元結構由來已久，工農城鄉關系歷經階段性變化，特別是黨的十八大以來，城鄉發展一體化的系列重要思想、重要論斷、重大戰略的貫徹和落實，推進工農城鄉關系逐步進入和諧發展軌道。但不可否認的是，我國城鄉二元結構并沒有根本破除，城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置尚未真正實現，城鄉差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉。只有堅持農業農村優先發展，并通過城鄉融合發展體制機制、政策體系來保障和落實，才能真正理順工農、城鄉關系。

堅持農業農村優先發展是解決“三農”問題的現實需要。改革開放特別是新世紀以來，我國農業和農村發展取得的成就舉世矚目，糧食生產能力持續上臺階，農民收入實現歷史性連增，農村社會更加和諧穩定，但農業結構性矛盾突出，農業現代化依然是“四化”最薄弱的環節，農村依然是全面建成小康社會的突出短板。只有堅持農業農村優先發展，創新支持方式，加快構建城鄉融合發展體制機制和政策體系，才能盡快補齊農業農村短板短腿，從而為整個國家的現代化提供堅強有力支撐。

堅持農業農村優先發展需要新發展理念引領。堅持農業農村優先發展，如果只是延續傳統模式，簡單做政策累加、搞補貼刺激和投入加碼，就很難實現振興鄉村的戰略目標。應秉承創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，推動農業農村實現更加平衡、更加充分的優先發展。

優先發展要以創新為動力。當前有效應對農業農村重要挑戰、抵御重要風險、克服重要阻力、解決重要矛盾，必須依靠創新，根本出路也在于創新。農業農村優先發展的創新動力，主要是科技創新和體制機制革新。要將創新置于鄉村振興的優先地位，貫穿于農業發展和農村建設的方方面面，依靠科技創新延伸農業產業鏈，提升農業價值鏈，拓展農業多重功能；依靠深化農業供給側結構性改革，創新體制機制，推進生產要素在城鄉之間自由流動和優化配置，提高農業供給體系質量和效益。

優先發展要以協調為標尺。習近平總書記指出，“協調既是發展手段又是發展目標，同時還是評價發展的標準和尺度”。農業農村優先發展的協調標尺，就是正確處理好發展中的一些重大關系。要堅持補齊短板與拓展空間并舉，處理好農業農村發展與新型城鎮化建設的關系，推進農業現代化與發展農村二三產業的關系，維護家庭經營基礎性地位和發展集體經濟關系，以及農村產業興旺與社會有效治理之間的關系，不斷增強發展的整體性和協調性。

優先發展要以綠色為底色。綠色是農業永續發展的必要條件，是農村生態宜居的內在要求。農業農村優先發展，不能以犧牲環境、透支資源為代價。要順應人民群眾對清新空氣、干凈飲水、安全食品、優美環境的強烈要求，將山水林田湖作為一個生命共同體統籌謀劃，加強生態環境保護，守住“看得見山、望得見水”的自然生態；加快轉變農業生產方式，構建健康文明的生活方式，提供更多生態產品，推進人與自然和諧共生的農業農村現代化，讓綠色消費、綠色生活成為農民新時尚。

優先發展要以開放為手段。農業是開放系統，農村是開放空間。農業農村優先發展，不能唯農業論農業、就農村談農村，必須在開放中注入發展活力，拓展發展空間。要順應國家開放發展的大趨勢，在維護國內農業產業安全、確保糧食等重要農產品供給安全的前提下，進一步擴大農業對外開放，統籌利用好國際國內兩個市場兩種資源，以高水平開放促進農業轉型升級；要積極引入和充分利用城市人才、技術、資金等要素，提高資源要素配置效率。

優先發展要以共享為宗旨。中國要富，農民必須富。我們追求的農業優先發展，必然是惠及廣大農民的發展，是讓億萬農民過上更加富裕體面有尊嚴生活的發展。要順應廣大農民群眾對美好生活的新期待，千方百計增加農民收入，推進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享，促進城鄉基本公共服務制度并軌、標準逐步統一，加快補齊農村基礎設施短板，提高公共服務水平，全面提升農民生活質量，全方位縮小城鄉差距。

發揮政府和市場合力保障農業農村優先發展

在市場發揮資源配置決定性作用的條件下，保障農業和農村優先發展，不能單純依賴行政手段配置資源，需要發揮政府有形之手和市場無形之手的合力，形成發展長效動能。

發展規劃優先編制。我國目前大約有260萬個自然村，相比城鎮而言，相當一部分鄉村無規劃或規劃不實用，造成鄉村無序建設和資源浪費。隨著以城市為中心的建設向城鄉融合發展轉變，推進鄉村振興，要充分發揮規劃的戰略導向作用，優先規劃好、建設好廣大農村。將鄉村規劃納入縣（市）域規劃體系，立足城鄉人口流動趨勢，著眼農業農村薄弱環節，發揮村民主體作用，加快鄉村建設規劃編制或修編工作，統籌鄉村空間、資源、設施和建設。

財政支出優先保障。目前我國農業基礎還不穩固，農村發展的短板還很突出，要把農業農村繼續作為財政支出的優先保障領域，形成投入穩定增長機制，確保農業和農村投入力度不減弱、總量有增加。著眼彌補農業農村發展短腿短板，完善財政支農投入供給體制機制，優化財政支農支出結構，轉換資金投入方式，提高財政支農效能。充分發揮財政資金的杠桿作用，采用政府購買服務、政府和社會資本合作等多種方式，引導更多的金融和社會資本投向“三農”領域。

改革收益優先分配。增強農業農村發展的內生動力，需要在深化改革過程中，建立起更加平等的要素交換關系，讓利益更多地留在農村、留給農民。要深化農村土地制度改革，建立兼顧國家、集體和個人的土地收益分配機制，讓農民更多分享土地增值收益。完善糧食收儲制度和農產品價格形成機制，注重發揮市場形成價格作用，保持農產品價格合理水平，讓農民從事農業生產能夠獲得合理收益。創新農村產業融合利益聯結機制，支持農民與其他新型經營主體構建更加緊密的利益關系，讓農民更多分享產業鏈增值收益。

公共產品優先供給。我國農村基礎設施建設歷史欠賬較多，公共服務水平不高，與農村居民對美好生活的需求不相匹配。堅持農業農村優先發展，需要把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點放在農村，加強農村基礎設施建設，創新農村基礎設施投融資體制機制，推動城鎮基礎設施加快向農村延伸，打通農村基礎設施“最后一公里”；增加農村公共服務供給，推動城鎮公共服務向農村深度覆蓋，實現從制度并軌向標準統一轉變，提高農村公共服務水平。