作者：董戰峰 生態環境部環境規劃院研究員  郝春旭 生態環境部環境規劃院副研究員

中國網/中國發展門戶網訊 生態補償機制是打通“綠水青山就是金山銀山”的重大措施。國家高度重視生態補償機制建設，鞏固脫貧成果，提高脫貧質量，為打贏打好脫貧攻堅戰與污染防治攻堅提供長效機制保障。

中國推動多項生態補償政策實施助力生態扶貧

2016年5月，國務院印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，指出“結合生態補償推進精準扶貧，對于生存條件差、生態系統重要、需要保護修復的地區，結合生態環境保護與治理，探索生態脫貧新路子”，這是推進生態保護補償體制機制創新，推進重要生態地區扶貧工作的重要舉措。2018年1月，《生態扶貧工作方案》制定，要求不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大貧困地區和貧困人口生態補償受益程度，旨在建立公平性的貧困地區生態保護利益機制。2018年12月，《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》印發，提出在生態功能重要、生態資源富集的貧困地區，加大投入力度，積極穩妥發展生態產業，通過多元化、市場化方式，將生態優勢轉化為經濟優勢。同月，《關于生態環境保護助力打贏精準脫貧攻堅戰的指導意見》印發,明確提出要擴大區域流域間橫向生態保護補償范圍，讓更多深度貧困地區受益，這是通過流域上下游橫向補償工作推進對貧困地區和人口的補償。2019年8月，習近平總書記主持召開中央財經委員會第五次會議，特別強調“全面建立生態補償制度，健全區際利益補償機制和縱向生態補償機制。要完善財政轉移支付制度，對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付”，這為經濟發展滯后的貧困地區實施生態補償提供了方向。

生態補償機制為生態脫貧提供有效路徑 

跨省流域生態補償加速上游地區生態脫貧。新安江、九洲江、汀江-韓江、東江、引灤入津、赤水河以及密云水庫及上游等7個跨省流域已開展上下游橫向生態補償，累計落實生態補償獎勵資金63億元。2019年，落實密云水庫上游潮白河、九洲江、汀江—韓江流域上下游橫向生態保護補償獎勵資金13億元。例如，自實施河北省引灤入津流域上下游生態補償以來，2018年承德全市14.31萬貧困群眾實現穩定脫貧，貧困發生率下降到2.52%，平泉市高質量脫貧出列，興隆、灤平、承德縣達到貧困縣退出標準。長江經濟帶生態補償為生態減貧脫貧提供資金保障。國家積極推進長江流域生態補償工作，2018年-2019年落實長江經濟帶生態保護修復獎勵資金130億元，促進酉水、滁河、淥水流域先后建立跨省上下游橫向生態補償機制，助推上游地區生態減貧脫貧。如赤水河流域的四川省古藺縣實施萬畝甜橙基地、千畝趕黃草核心基地、千畝高山優質蔬菜核心基地等項目，帶動904戶貧困戶人均增收3000余元。

國家重點生態功能區財政轉移支付緩解發展受限地區的“綠色貧困”問題。自2008年中央財政設立國家重點生態功能區轉移支付以來，國家不斷加大對重點生態功能區的保護力度。2019年中央財政下達重點生態功能區轉移支付811億元，比上年增加90億元，增幅達12.5%。國家重點生態功能區轉移支付緩解了生態產品提供地區與受益地區的公共服務水平不平衡問題，特別是發展受限地區的“綠色貧困”問題。

多元化生態補償機制推進貧困區生態減貧脫貧 

綠色產業補償模式助推流域上游生態減貧脫貧。流域生態補償給上游地區的發展設置了約束空間，促進了上游地區產業結構綠色發展，實施流域生態補償產生的產業結構調整效益顯著，推進了流域產業結構優化升級，培育了特色優勢生態產業。流域生態補償帶來的上游地區綠色就業，為上游地區帶來就業機會，產生顯著減貧脫貧效益。異地開發生態補償模式加快貧困地區脫貧。浙江省磐安縣是錢塘江、靈江等水系的發源地之一，金華市和磐安縣通過市縣聯手、異地開發，實施異地扶貧“造血”，在金華市工業園區設立了一塊“飛地”，即金磐扶貧開發區，金磐扶貧開發區吸引了130家企業入園，為磐安和金華分別解決1000多勞動力就業，開發區發展帶來的利稅加快了磐安脫貧步伐，磐安縣摘掉了貧困縣的帽子，走上了農業綜合開發與發展生態旅游的全面、協調、可持續的發展之路，使得環境與發展矛盾得到有效化解。

重要生態保護區域生態補償推動深度貧困地區脫貧。我國多個貧困縣位于西藏、四省藏區、新疆南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等“三區三州”深度貧困地區，這些地區大部分處于邊疆地區、民族地區，均屬于重點生態功能區財政轉移支付范圍。深度貧困地區基礎設施欠賬較多，基本公共服務缺口較大，重點生態功能區財政轉移支付向深度貧困地區傾斜，加快補齊貧困地區生態環境、道路建設等基礎設施的短板，強化生態扶貧。林業生態補償推動帶動林農脫貧。通過組建扶貧攻堅造林專業合作社，吸納貧困人口參與生態建設等方式增加貧困農民收入。大力推進綠色產業脫貧，通過發展林下經濟、木本油料、森林旅游、特色林果等綠色富民產業帶動就業。通過推進林業科技創新脫貧，組織選派林業專家、科技特派員，與貧困戶實現“一對一”精準對接幫扶，培訓新型職業林農，提升貧困人口技能，持續輸送林業工作人員。

鞏固脫貧攻堅戰果要持續完善生態補償機制

持續加大中央財政對生態重要的貧困地區的財政轉移支付力度。增加對生態脆弱和生態保護重點地區的支持力度，增加對中西部地區的財政轉移支付，對重要生態區域或者生態要素實施國家購買，建立長效投入機制；在國家財政轉移支付項目中增加生態補償項目，建立有利于生態保護和建設的財政轉移支付制度，為生態扶貧奠定資金保障。

提高貧困地區生態環境保護各類專項資金的績效水平。適當提高主要生態公益林的補助標準，在生態環境保護各類專項資金使用和項目安排上要體現對欠發達地區或流域生態環境保護的支持，促進貧困地區實施生態保護與產業協調發展，增強貧困地區自我發展能力，提升優質生態產品的供給能力，實現生態保護地區和受益地區的良性互動。探索建立可持續市場化生態融資機制為生態扶貧提供杠桿作用。建立生態補償基金，發揮財政投資引導帶動和杠桿效應，并通過收益優先保障機制吸引金融機構以及社會資本投入，采用股權投資方式重點支持以PPP和第三方治理模式實施重大生態環境保護項目，拓展貧困地區生態保護的資金投入渠道和規模。

完善生態補償實施能力鞏固生態扶貧成效。補償標準逐步從投入治理成本轉向發展機會成本，轉向生態效益貢獻成本。強化縣域生態環境質量評價與考核在資金調節中的作用，以生態保護運營成本為基礎、以重點生態功能區區域發展權損失為上限，酌情逐年提高重點生態功能區生態轉移支付資金標準，保障貧困地區基本的發展權益。